به گزارش اقتصادنیوز، تهران و سایر کلانشهرهای کشور سال‌هاست با مجموعه‌ای از بحران‌های انباشته دست‌وپنجه نرم می‌کنند؛ از تشدید آلودگی هوا، ترافیک و گرانی مسکن گرفته تا محدودیت منابع آب، فرونشست زمین و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی. با وجود طرح راهکارهای مختلفی همچون انتقال پایتخت، جابه‌جایی نهادهای دولتی و کنترل توسعه کالبدی شهر، تمرکز جمعیت، سرمایه و فرصت‌های اقتصادی در تهران همچنان ادامه دارد. اکنون نیز تدوین سند ساماندهی و تمرکززدایی از تهران و البرز بار دیگر این پرسش را مطرح کرده است که آیا می‌توان با محدود کردن بارگذاری جمعیتی در پایتخت، از شدت بحران‌های آن کاست؟

خبر مرتبط

مسکن در حومه تهران گران‌تر شد اما... | قیمت‌ها در پردیس و پرند به پایتخت نزدیک‌تر می‌شود؟ + جدول

اقتصادنیوز: متوسط قیمت پیشنهادی هر مترمربع مسکن در آبان ۱۴۰۵ در پردیس و پرند سریع‌تر از تهران افزایش یافت؛ به‌طوری که رشد ماهانه این شاخص در پردیس به ۱۰٫۸ درصد و در پرند به ۶٫۶ درصد رسید، درحالی‌که تهران رشد ۳ درصدی را تجربه کرد.

با این حال، تمرکززدایی بیش از آنکه مسئله‌ای کالبدی و محدود به جابه‌جایی مراکز اداری یا کنترل ساخت‌وساز باشد، به بازنگری در الگوی توسعه و توزیع فرصت‌های اقتصادی در کشور نیاز دارد. تا زمانی که اشتغال، خدمات تخصصی، آموزش و بخش عمده ظرفیت‌های سرمایه‌گذاری در تهران متمرکز باشد، نمی‌توان انتظار داشت سیاست‌های محدودکننده به‌تنهایی جریان مهاجرت به پایتخت را متوقف کنند.

از سوی دیگر، محدودیت منابع طبیعی و به‌ویژه آب، ضرورت بازتعریف ظرفیت واقعی جمعیت‌پذیری تهران را بیش از گذشته برجسته کرده است؛ ظرفیتی که لزوماً با اعداد پیش‌بینی‌شده در طرح‌های جامع شهری یکسان نیست.

اقتصادنیوز در گفت‌وگویی تفصیلی با هوشنگ فروغمند اعرابی، معمار و پژوهشگر حوزه معماری و شهرسازی، به بررسی ریشه‌های تاریخی تمرکزگرایی در ایران، نسبت میان ظرفیت کالبدی و توان اکولوژیک تهران، پیامدهای محدودیت ساخت‌وساز بر بازار مسکن و موانع ساختاری اجرای سیاست‌های تمرکززدایی پرداخته است.

مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید:

*****

بازتعریف بحران تهران و پیش‌شرط‌های موفقیت تمرکززدایی

* با توجه به تمرکز فرصت‌های شغلی، فعالیت‌های اقتصادی و خدمات تخصصی در تهران، البرز و سایر کلانشهرها، سیاست تمرکززدایی دولت تا چه اندازه می‌تواند به نتیجه منجر شود و برای تحقق این هدف، چه تغییراتی در نظام توزیع امکانات و فرصت‌های اقتصادی کشور ضروری است؟

باید تأکید کنم که بحران تهران صرفاً بحران افزایش جمعیت نیست. به بیان دیگر، این تصور که معضل تهران فقط و فقط مسئله جمعیت است، امری دقیق و درست به شمار نمی‌رود. مسئله اساسی این است که ما نتوانسته‌ایم و نمی‌توانیم متناسب با این جمعیت و به شیوه‌ای درخور، پاسخگوی نیازهای آن باشیم. ما در حوزه‌هایی نظیر حمل‌ونقل، ترافیک، آلودگی هوا و مسائل زیست‌محیطی عملاً توان پاسخگویی مناسب به نیازهای این حجم از جمعیت ــ را نداریم. 

یکی از مهم‌ترین ارکان این بحران، تمرکز نامتوازن فرصت‌های اقتصادی، ظرفیت‌های زیرساختی و منابع است. تمرکز فرصت‌های اقتصادی در تهران ناشی از دلایل ساختاری نظیر استقرار دانشگاه‌های برتر یا جایگاه سیاسی پایتخت بوده که سبب شده است به صورتی ریشه‌دار، یک مزیت اقتصادی منحصر‌به‌فرد برای تهران شکل بگیرد. متأسفانه ما در سایر نقاط کشور نتوانسته‌ایم شهرهای دیگری را با چنین قدرت و پتانسیلی پایه‌ریزی کنیم. 

از سوی دیگر، به مزایا و کارکردهایی که یک زیست روستایی باید داشته باشد و فرصت‌هایی که در گذشته می‌توانست در روستاها تداوم یابد نیز توجه و تمرکز نکرده‌ایم؛ مجموع این عوامل بحران کنونی تهران را رقم زده است. این بحران بیش از هر چیز با چالش منابع طبیعی و محدودیت شدید آن‌ها در تهران گره خورده است؛ بنابراین وقتی از تمرکززدایی سخن به میان می‌آید، شاید مهم‌ترین مؤلفه و رکن آن توجه به همین محدودیت منابع طبیعی پایتخت باشد.

ما در جهان تجربیات مشابهی داشته‌ایم؛ به عنوان نمونه، در کره‌جنوبی برنامه انتقال بخش‌هایی از حاکمیت و نهادهای دولتی از پایتخت (سئول) به شهری دیگر در دستور کار قرار گرفت که تا حدودی موفقیت‌آمیز بود. با این حال، انتقال واقعی زمانی رخ می‌دهد که در پی جابجایی ادارات، کل زنجیره شرکت‌های خصوصی و خدمات وابسته که در پیرامون آن‌ها شکل گرفته‌اند نیز جابجا شوند.

این تجربه می‌تواند درسی کلیدی برای ایران باشد؛ اینکه انتقال صرفِ چند اداره یا وزارتخانه لزوماً به معنای تحقق تمرکززدایی نیست، هرچند که در جای خود می‌تواند اقدامی مثبت تلقی شود. به ویژه اگر در قالب فعالیت‌های نوآورانه و نوین تعریف شود، انتقال این فرصت‌ها به کانون‌های جغرافیایی جدید می‌تواند شرایط را دگرگون سازد.

برای دستیابی به تمرکززدایی موفق، به باور من چهار تحول اساسی باید به‌طور هم‌زمان رخ دهد:

1. توزیع عادلانه و متوازن فرصت‌های شغلی در سطح کشور.

2. انتقال زنجیره کامل فعالیت‌های اقتصادی به جای اکتفا به جابجایی فیزیکی چند ساختمان اداری شاخص.

3.ایجاد پیوند جدی، منسجم و واقعی میان سیاست‌های تأمین مسکن و اشتغال؛ به گونه‌ای که مسکن در مناطقی توسعه یابد که دسترسی کافی به خدمات آموزشی، درمانی و سیستم حمل‌ونقل عمومی مهیا باشد.

4.تقویت ساختاری اختیارات اداری و منابع مالی مدیریت منطقه‌ای؛ تا شهرها و مناطق مختلف کشور از ظرفیت لازم برای جذب سرمایه‌گذاران و توسعه خدمات برخوردار شوند.

در واقع، تمرکززدایی زمانی به سرانجام می‌رسد که به جای جابجایی صرف کالبدی و جمعیتی، ابتدا جغرافیای فرصت‌های اقتصادی را متحول کنیم. نمی‌توان شهروندان را با صدور بخشنامه‌ها و دستورهای اداری از پایتخت دور کرد؛ بلکه باید امکان یک زندگی باکیفیت و باهویت همراه با اشتغال پایدار را برای آن‌ها در سایر نقاط فراهم آورد. به تعبیری دقیق‌تر، باید برای گروه‌ها، اقشار و نیازهای گوناگون، گزینه‌های جایگزین و بدیل‌های مناسبی در مقایسه با تهران تعریف کرد تا مردم با انگیزه شخصی و به قصد دستیابی به کیفیت زیست بالاتر، به آن کانون‌های جدید نقل‌مکان کنند.

محدودیت ساخت‌وساز، مرزهای شهری و الگوی تأمین مسکن

* در شرایطی که از یک سو تهران با بحران استطاعت‌پذیری مسکن و سهم بالای مستأجران مواجه است و از سوی دیگر، محدودیت منابع آب و زیرساخت‌ها افزایش جمعیت‌پذیری را دشوار می‌کند، کنترل بارگذاری جمعیتی و ساخت‌وساز چه پیامدی برای عرضه مسکن، قیمت خرید و اجاره‌بها خواهد داشت؟ دولت چگونه می‌تواند میان ملاحظات زیست‌محیطی و نیاز واقعی خانوارها به مسکن تعادل برقرار کند؟

بحث محدودیت ساخت‌وساز بدون شک حاوی تعارضی جدی و پیچیده است. به عنوان نکته نخست، نمی‌توان با قاطعیت اظهار داشت که هر نوع اعمال محدودیت توسعه در مرزهای شهری مستقیماً به جهش قیمت مسکن منتهی می‌شود. این گزاره در شماری از پژوهش‌های معتبر بین‌المللی مورد واکاوی قرار گرفته و عکس آن اثبات شده است. به عنوان مثال، در شهر پورتلند واقع در ایالت اورگان آمریکا، به منظور صیانت از اراضی طبیعی و زمین‌های حاصلخیز کشاورزی، مرزهای مشخصی برای رشد شهری تعیین شد. پژوهش‌های بعدی نشان داد که افزایش قیمت صرفاً متأثر از محدودیت شهری نبوده، بلکه عواملی نظیر حجم تقاضا و سرعت صدور مجوزهای ساختمانی نقشی به‌مراتب اثرگذارتر ایفا کرده‌اند.

در رابطه با کلان‌شهری نظیر تهران، به نظر می‌رسد الگوی مطلوب، بهره‌برداری حداکثری از ظرفیت‌های موجود در کالبد شهر باشد. این استراتژی به‌ویژه از طریق نوسازی و احیای بافت‌های فرسوده شهری، بازآفرینی و استفاده مجدد از ساختمان‌های رهاشده و ساماندهی خانه‌های خالی از سکنه قابلیت تحقق دارد.

علاوه بر این، بازنگری بنیادین در الگوی تأمین مسکن باید به عنوان یکی از مسیرهای راهبردی برای تهران پیگیری شود. این تحول شامل اقداماتی نظیر: توسعه نهادی اجاره‌داری حرفه‌ای؛ مشارکت هدفمند توسعه‌دهندگان بخش خصوصی و بنگاه‌های اقتصادی در نظام تأمین مسکن؛ مهار فشار تقاضا در پایتخت، از طریق هدایت تقاضاهایی که منشأ شغلی دارند به سمت ایجاد قطب‌های نوین اقتصادی، خدماتی و تولیدی در پهنه‌های متنوع جغرافیایی سراسر کشور.

تفکیک ظرفیت جمعیت‌پذیری کالبدی از اکولوژیک و الزامات زیست‌محیطی

* با توجه به اینکه ظرفیت جمعیت‌پذیری پیش‌بینی‌شده در طرح‌های شهری تهران و البرز حدود ۲۱ میلیون نفر است، اما این منطقه هم‌زمان با بحران آب، فرونشست زمین، آلودگی هوا و ترافیک دست‌وپنجه نرم می‌کند، مبنای تعیین ظرفیت واقعی جمعیت‌پذیری یک کلان‌شهر چیست و آیا ظرفیت‌های مصوب شهرسازی با توان اکولوژیک و زیرساختی منطقه تناسب دارند؟

تفکیک دقیق میان دو مفهوم بنیادین در حوزه جمعیت‌پذیری ضرورت دارد: «ظرفیت جمعیت‌پذیری کالبدی» و «ظرفیت زیست‌محیطی یا اکولوژیک». مفهوم نخست، ظرفیتی است که صرفاً بر پایه فرم، ابعاد و تراکم‌های کالبدی شکل می‌گیرد و در قالب نقشه‌ها و اسناد طرح‌های جامع منعکس می‌شود. از منظر کالبدی ممکن است بتوان بر روی کاغذ و نقشه‌ها گنجایش اسکان جمعیتی بسیار بالاتر را پیش‌بینی کرد؛ اما در مفهوم دوم (ظرفیت اکولوژیک)، ما با واقعیت‌های ملموس و حیاتی مانند منابع تأمین آب، ظرفیت شبکه جمع‌آوری و تصفیه فاضلاب، گنجایش معابر و تاب‌آوری سامانه‌های حمل‌ونقل، و سایر مؤلفه‌های اکولوژیک روبرو هستیم.

نکته کلیدی این است که زیست‌پذیری شهری باید مبتنی بر یک پایداری زیست‌محیطی درازمدت بازتعریف شود، نه آنکه با وقوع نوسانات مقطعی بارش یا پدیده خشکسالی‌های چندساله، کل مجموعه شهری دچار بحران‌های حاد شود. غفلت از چرخه‌های چندساله خشکسالی، شهرها را در معرض مخاطرات غیرقابل جبران قرار می‌دهد.

در این حوزه، تجربه کشوری مانند سنگاپور آموزه‌های بسیار ارزنده‌ای در بر دارد که به گمان من برای تهران نیز کاربردی خواهد بود. آن‌ها با بهره‌گیری از فناوری‌های نوین در زمینه بازچرخانی آب توانستند بخش اعظم مصارف غیرشرب را کاهش داده و اتلاف شبکه آب را مهار کنند. از سوی دیگر، صنعتی‌سازی کشاورزی و ارتقای مدیریت منابع آب در بخش کشاورزی به آن‌ها کمک کرد تا ظرفیت اکولوژیک خود را برای پذیرش و میزبانی جمعیت در نواحی شهری به میزان چشمگیری ارتقا دهند.

ریشه‌های تاریخی تمرکزگرایی و تمرکز بر مظاهر کالبدی

* با توجه به تجربه‌های گذشته در توسعه شهری و وابستگی بخشی از درآمد شهرداری‌ها به تراکم‌فروشی، مهم‌ترین موانع اجرای سند ساماندهی و تمرکززدایی از تهران و البرز چیست؟ چه تضمین‌های اجرایی، اصلاحات نهادی و منابع مالی لازم است تا این برنامه از سطح مصوبه فراتر برود و به توزیع متوازن جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی، کاهش حاشیه‌نشینی و بهبود کیفیت زندگی منجر شود؟

طی یک قرن اخیر و به‌ویژه پس از برافتادن سلسله قاجار، نوعی تفکر دیوان‌سالارانه که حاکمیت مرکزی مطلق را تقویت می‌کرد، در سازوکارهای حکمرانی ما مستولی شد. در این چارچوب فکری، واگذاری اختیارات و تفویض قدرت به استان‌ها و مناطق گوناگون به رسمیت شناخته نمی‌شد؛ رویکردی که می‌توانست بستری برای رقابت مثبت میان مناطق کشور جهت جذب جمعیت و ایجاد جذابیت‌های بومی برای حضور شهروندان فراهم سازد.

متأسفانه استان‌ها و شهرهای دیگر به جای آنکه با اتکا به پیشینه تاریخی، مزیت‌ها و هویت بومی خود تلاش کنند و الگوهای توسعه‌ای منطقه‌ای خلق نمایند، مدام نگاه کردند تا ببینند کلان‌شهر تهران به عنوان شهر شاخص کشور چه سیمای کالبدی، ساخت‌وسازها یا الگوهایی را اجرا کرده است تا از آن تقلید کنند. ما مظاهر شهری مانند ساخت پل‌ها و حفر تونل‌ها را نشانه حتمی توسعه‌یافتگی و پیشرفت پنداشتیم و اصل را بر توسعه این عناصر ظاهری قرار دادیم؛ در نتیجه از ارتقای کیفیت زندگی و رقابت‌پذیر کردن کانون‌های زیستی غافل شدیم.

از سویی دیگر، مداخله مستقیم دولت‌ها در مراحل اجرایی و تلاش برای افتخارآفرینی از طریق اجرای پروژه‌های بزرگ مقیاس عمرانی باعث شد بخش اعظم سرمایه‌ها در نقاطی خاص متمرکز شود. نمونه بارز آن دانشگاه‌ها هستند که در ایران عمدتاً در محدوده درونی بافت پایتخت مستقر شدند؛ در حالی که در بسیاری از کشورهای پیشرو جهان و مشخصاً در ایالات متحده، شهرهای دانشگاهی شاخصی همچون بوستون یا مراکز مشابه، با فاصله‌ای قابل‌توجه از مراکز شهری قدیمی‌تر شکل گرفته‌اند و توانسته‌اند کانون‌های جمعیتی و هویتی کاملاً مستقلی را پدید آورند. افزون بر این، در زمینه تمرکززدایی کالبدی، مصوباتی پیرامون خروج پادگان‌ها و مراکز نظامی از حریم کلان‌شهرها تدوین شد که تحقق کامل آن یکی از حلقه‌های مفقوده ساماندهی فضایی است.

موانع سه‌گانه در مسیر اجرای برنامه‌های تمرکززدایی

*با وجود آگاهی از تمامی این چالش‌ها و تدوین اسناد متعدد آمایشی، چرا پروژه‌های تمرکززدایی عملاً متوقف مانده یا پیشرفت محسوسی ندارند؟ مشخصاً چه موانع ساختاری در این مسیر وجود دارد؟

در جمع‌بندی مباحث، می‌توان سه مانع کلیدی و ساختاری را در مسیر اجرای برنامه‌های تمرکززدایی برشمرد:

1. تعارض منافع میان منابع درآمدی شهرداری‌ها و اهداف آمایش سرزمین: شهرداری‌ها همواره به دنبال شناسایی و استحصال منابع سودآورتر و درآمدهای مقطعی برای اداره شهر هستند؛ این ساختار مالی، اهداف کلان و بلندمدت برنامه‌های آمایش سرزمین را به طور بنیادین با نظام درآمدی مدیریت شهری دچار تعارض و تضاد منافع می‌کند.

2. فقدان مدیریت یکپارچه منطقه‌ای و گسست در سیاست‌گذاری پیرامون پایتخت: در حال حاضر پراکندگی نهادی و مدیریتی آشکاری وجود دارد. در محدوده خود تهران ممکن است فرصت‌ها و تصمیماتی اجرایی شود، اما در قلمروهای پیرامونی آن پیامدهای منفی نظیر افزایش افسارگسیخته هزینه‌های سکونت، سرریز مشکلات و معضلات پیچیده حمل‌ونقل عمومی پدیدار می‌گردد. به بیان دیگر، سازوکار حقوقی و اجرایی جامعی برای حاکمیت منطقه‌ای تعبیه نشده است تا بتوان تهران و منظومه سکونتگاه‌های متصل به آن را در قالبی هماهنگ و یکپارچه مدیریت کرد.

3. چالش‌های تأمین مالی و کمبود منابع: تمرکززدایی واقعی مستلزم تخصیص اعتبارات و منابع مالی چشمگیر است. برای اینکه بتوان اشتغال را پایدار کرد، بخش مسکن را رونق بخشید و زیرساخت‌ها و خدمات عمومی پایه را در مقاصد جدید احداث کرد، به سرمایه‌گذاری سنگینی نیاز داریم که فقدان مدل‌های مالی پایدار، اجرای آن را با کندی و انسداد روبرو ساخته است.