به گزارش اقتصادنیوز، تجربه اجرای اصلاحات اقتصادی در بسیاری از کشورها به‌دلیل ناتوانی در عبور از موانعی شکست می‌خورند که سیاست‌های موجود در طول سال‌ها آن را ساخته‌اند. این سیاست‌ها احتمالاً در ابتدا با هدف حمایت از تولید، کنترل قیمت یا کاهش فشار اجتماعی پیش‌بینی شده بودند، اما به‌مرور سبب شکل‌گیری شبکه‌ای از ذی‌نفعان وضع موجود شدند.

آنگونه که مریم رحیمی در هفته نامه تجارت فردا گزارش داده است؛ در‌واقع سیاست‌گذاران اکنون با شبکه‌ای از گروه‌های ذی‌نفود مواجه‌اند که گاه منافع خود را در قالب منافع آحاد اقتصادی جا می‌زنند. حسین سلاح‌ورزی، رئیس مرکز ملی کارآفرینی ایران، ضمن تاکید بر این نکته، یادآوری می‌کند: اصلاح تنها زمانی ممکن است که ادامه سیاست نادرست برای سیاستمدار و ذی‌نفعان، پرهزینه‌تر از تغییر آن باشد.

مشروح گفتگو را در ادامه بخوانید؛

*****

* به‌نظر می‌رسد در نظام تصمیم‌گیری ایران، قدرت جلوگیری از اصلاحات گاهی بیشتر از قدرت پیشبرد آنهاست. چه سازوکارهایی باعث می‌شوند تصمیم‌های اصلاحی، نه در مرحله تصمیم‌گیری، بلکه در مسیر اجرا، متوقف و کم‌اثر شوند؟

شاید بهتر است موضوع را به این شکل تبیین کنم که مشکل نظام حکمرانی ما فقط این نیست که تصمیم‌های اصلاحی نمی‌گیرد. به‌نظرم مسئله مهم‌تر این است که حتی پس از اتخاذ تصمیم، بازیگران متعددی می‌توانند مانع اجرای آن شوند. به بیان دیگر، اختیار تصمیم‌گیری در بسیاری از موارد متمرکز است، اما قدرت جلوگیری از تصمیم پراکنده است.

همین نبود تقارن موجب می‌شود حفظ وضع موجود آسان‌تر از تغییر آن باشد. یکی از مهم‌ترین سازوکارها، شکل‌گیری ذی‌نفعان حول محور سیاست‌های موجود است. تقریباً هر سیاست اقتصادی که برای مدتی طولانی ادامه پیدا کند، برندگان و بازندگانی ایجاد می‌کند. ارز ارزان، انرژی یارانه‌ای، تعرفه‌های حمایتی، معافیت‌های مالیاتی، تسهیلات بانکی و انحصارهای قانونی، به‌تدریج گروه‌هایی را به‌وجود می‌آورند که درآمد و موقعیتشان به ادامه همان سیاست وابسته است.

این گروه‌ها معمولاً کوچک‌تر، متمرکزتر و سازمان‌یافته‌تر از کسانی هستند که هزینه سیاست را می‌پردازند. در نتیجه انگیزه و توان بیشتری برای لابی، اعمال فشار و جلوگیری از اصلاح دارند. از سوی دیگر، ساختار دولت هم چندپاره است. یعنی دولت یک بازیگر واحد با هدفی مشخص نیست. وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی و نهادهای تنظیم‌گر هرکدام منابع، اختیارات و منافع سازمانی خود را دارند.

اصلاحی که از منظر کل اقتصاد ضروری است، ممکن است بودجه، نفوذ یا اختیارات یک دستگاه را کاهش دهد. بنابراین مقاومت در برابر اصلاح الزاماً از بیرون دولت نمی‌آید. گاهی خود بوروکراسی با تاخیر در تدوین آیین‌نامه، تغییر جزئیات اجرایی، تفسیر متفاوت مقررات یا اجرای ناقص تصمیم، عملاً آن را خنثی می‌کند. هزینه سیاسی اصلاحات را هم در نظر بگیرید.

منافع بسیاری از اصلاحات اقتصادی در بلندمدت و در میان جمعیت بزرگی توزیع می‌شود، اما هزینه آنها معمولاً فوری، آشکار و متوجه گروه‌های مشخص است. اصلاح قیمت انرژی نمونه‌ای روشن است. منفعت کاهش ناترازی ممکن است در آینده ظاهر شود، اما افزایش قیمت بی‌درنگ احساس می‌شود. سیاستمدار نیز معمولاً با هزینه امروز مواجه است، نه منفعت فردا. در نتیجه ترس از اعتراض اجتماعی یا کاهش محبوبیت می‌تواند حتی پیش از آغاز اصلاح، آن را متوقف کند. به این ترتیب، نوعی حق وتوی پنهان شکل می‌گیرد. حقی که الزاماً در قانون نوشته نشده، اما در عمل وجود دارد. ذی‌نفعان، بوروکراسی، نهادهای متعدد، رقابت‌های سیاسی و حتی انتظار واکنش اجتماعی می‌توانند تصمیم اصلاحی را متوقف یا بی‌اثر کنند. نتیجه این وضعیت، پارادوکس مهم حکمرانی اقتصادی در ایران است. اینکه سیاست‌گذار ممکن است قدرت ایجاد یک سیاست نادرست را داشته باشد، اما پس از آنکه آن سیاست ذی‌نفع، سازمان و انتظار اجتماعی ایجاد کرد، دیگر به همان اندازه قدرت برچیدن آن را ندارد.

* در اینجا یک پرسش پیش می‌آید؛ اینکه سیاست‌های نادرست چگونه در طول زمان ذی‌نفعان قدرتمند می‌سازند و چرا گروه‌هایی که از ارز چندنرخی، انرژی ارزان، حمایت تعرفه‌ای، انحصار، معافیت مالیاتی و اعتبار بانکی منتفع می‌شوند، می‌توانند در عمل به صاحبان حق وتوی پنهان تبدیل شوند؟

در نظر داشته باشید یکی از مهم‌ترین دلایلی که اصلاح سیاست‌های اقتصادی دشوار می‌شود این است که سیاست‌ها فقط پیامد اقتصادی ندارند. آنها به‌مرور زمان گروه‌های اجتماعی و اقتصادی تازه‌ای نیز می‌سازند. وقتی دولتی ارز ارزان تخصیص می‌دهد، انرژی را پایین‌تر از قیمت واقعی عرضه می‌کند، برای برخی صنایع تعرفه حمایتی وضع می‌کند یا گروه‌هایی را از پرداخت مالیات معاف می‌کند، در ابتدا ممکن است هدف مشخصی مانند حمایت از تولید، کنترل قیمت یا حفاظت از اشتغال داشته باشد.

اما اگر این سیاست ادامه پیدا کند، فعالیت‌هایی پیرامون آن شکل می‌گیرد که سودآوری‌شان به تداوم همان امتیاز وابسته است. از اینجا به بعد، سیاست به منبع توزیع رانت تبدیل می‌شود. بنگاه‌هایی که به ارز ترجیحی، انرژی ارزان، بازار انحصاری یا اعتبار بانکی ارزان دسترسی دارند، بخشی از الگوی کسب‌وکار خود را براساس این مزیت شکل می‌دهند. هرچه سیاست طولانی‌تر شود، وابستگی به آن بیشتر می‌شود، در نتیجه هزینه حذف آن نیز برای ذی‌نفعان افزایش می‌یابد. نکته مهم این است که منافع چنین سیاست‌هایی معمولاً متمرکز و هزینه‌های آنها پراکنده است.

ممکن است شمار زیادی بنگاه از یک حمایت خاص منفعت قابل‌توجهی کسب کنند، درحالی‌که هزینه آن از طریق تورم، مالیات، کسری بودجه یا کاهش بهره‌وری میان میلیون‌ها نفر توزیع شود. بنابراین ذی‌نفعان، انگیزه بسیار بیشتری برای سازمان‌یابی و دفاع از سیاست دارند، درحالی‌که زیان‌دیدگان انگیزه و امکان کمتری برای مقابله با آن پیدا می‌کنند. به‌ مرور زمان، این گروه‌ها علاوه‌بر منابع مالی، اطلاعات تخصصی، شبکه ارتباطی و قدرت لابی نیز به‌دست می‌آورند. حتی ممکن است میان آنها و بخش‌هایی از بوروکراسی، سیاستمداران یا نهادهای تصمیم‌گیر پیوندهایی شکل گیرد.

در چنین شرایطی، تلاش برای حذف یک امتیاز با مجموعه‌ای از استدلال‌ها درباره تهدید اشتغال، افزایش قیمت، ورشکستگی تولیدکنندگان یا پیامدهای اجتماعی مواجه می‌شود. اینجاست که چرخه‌ای خودتقویت‌شونده شکل می‌گیرد. سیاست نادرست رانت ایجاد می‌کند، رانت ذی‌نفع می‌سازد، ذی‌نفع قدرت سیاسی و سازمانی پیدا می‌کند و این قدرت برای جلوگیری از اصلاح همان سیاست به‌کار گرفته می‌شود. بنابراین حق وتوی پنهان لزوماً حقی قانونی نیست؛ قدرتی است که از توان بالا بردن هزینه سیاسی و اقتصادی اصلاح ناشی می‌شود. به همین دلیل، هرچه یک سیاست نادرست بیشتر دوام بیاورد، اصلاح آن معمولاً دشوارتر می‌شود.

* به‌نظر شما سازوکارهای بوروکراسی، رقابت میان دستگاه‌های دولتی و تعارض منافع سازمانی چگونه می‌تواند اراده سیاست‌گذار را برای اصلاح از درون دولت خنثی کند و چرا برخورداری دولت از اختیار قانونی، الزاماً به‌معنای برخورداری از قدرت واقعی برای تغییر نیست؟

پیش از این هم اشاره کردم که یکی از خطاهای رایج در تحلیل سیاست‌گذاری این است که دولت را بازیگری یکپارچه تصور کنیم. گویی تصمیمی در راس دولت گرفته می‌شود و تمام اجزای دستگاه اجرایی موظف‌اند آن را بی‌کم‌وکاست اجرا کنند. در عمل، دولت مجموعه‌ای از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی، نهادهای تنظیم‌گر و دستگاه‌های اجرایی است که هرکدام اهداف، منافع، منابع و حوزه نفوذ خاص خود را دارند.

به همین دلیل، تصمیمی که از منظر کل اقتصاد اصلاح محسوب می‌شود، ممکن است از منظر یک دستگاه به‌معنای از دست رفتن بودجه، اختیار، نیروی انسانی یا قدرت سازمانی باشد. اصلاح یک شرکت دولتی، حذف یک یارانه یا تغییر سازوکار تخصیص ارز می‌تواند منابع و اختیارات سازمان‌هایی را محدود کند که سال‌ها متولی آن سیاست بوده‌اند. بنابراین مقاومت در برابر اصلاحات الزاماً از بخش خصوصی یا گروه‌های ذی‌نفع بیرون از دولت سرچشمه نمی‌گیرد و گاهی خود دستگاه اداری یکی از مهم‌ترین مدافعان وضع موجود است.

این مقاومت نیز لزوماً به شکل مخالفت آشکار با تصمیم دولت ظاهر نمی‌شود. بوروکراسی ابزارهای کم‌هزینه‌تر و موثرتر در اختیار دارد؛ تدوین دیرهنگام آیین‌نامه‌ها، افزودن تبصره و استثنا، تفسیر محدودکننده قوانین، طولانی کردن فرآیند اداری، انتقال مسئولیت میان دستگاه‌ها، ارائه اطلاعات ناقص و اجرای گزینشی تصمیم. در نتیجه ممکن است سیاستی رسماً تصویب شده باشد، اما هنگام اجرا چنان تغییر کند که بخش مهمی از هدف اولیه آن از بین برود. رقابت میان دستگاه‌ها نیز این مشکل را تشدید می‌کند.

بسیاری از اصلاحات اقتصادی ماهیتی فرابخشی دارند و اجرای آنها مستلزم همکاری چند وزارتخانه و سازمان است. اگر هزینه اصلاح بر عهده یک دستگاه باشد اما منفعت آن نصیب دستگاه یا بخش دیگری شود، انگیزه همکاری کمرنگ می‌شود. هر سازمان نیز ممکن است بکوشد هزینه سیاسی و اجرایی تصمیم را به دیگری منتقل کند. اینجاست که تفاوت میان اختیار قانونی و قدرت واقعی آشکار می‌شود. دولت ممکن است طبق قانون اختیار تغییر سیاست را داشته باشد، اما برای اجرای آن به اطلاعات، هماهنگی، ظرفیت اجرایی و همراهی دستگاه‌هایی نیاز دارد که الزاماً انگیزه‌ای برای تغییر ندارند. بنابراین یکی از مهم‌ترین صاحبان حق وتوی پنهان می‌تواند درون خود دولت قرار داشته باشد. در چنین ساختاری، خیلی مهم است که بدانیم چه کسانی می‌توانند تصمیم گرفته‌شده را اجرا نکنند، به تاخیر بیندازند یا آنقدر تغییر دهند که اصلاح، بدون آنکه رسماً لغو شده باشد، عملاً شکست بخورد.

* به‌نظر شما ترس از اعتراض اجتماعی و هزینه‌های سیاسی اصلاحات چگونه پیش از وقوع هر واکنشی به نوعی وتوی پیشگیرانه تبدیل می‌شود و چه شرایطی لازم است تا سیاست‌گذار بتواند اصلاحاتی مانند تغییر قیمت انرژی، سیاست ارزی، یارانه‌ها یا نظام بازنشستگی را بدون عقب‌نشینی به اجرا درآورد؟

این پرسش خیلی مهم است، چراکه به‌نظر من یکی از پیچیده‌ترین موانع اصلاحات اقتصادی این است که گاهی برای متوقف شدن یک تصمیم، نیازی به وقوع اعتراض یا مخالفت سازمان‌یافته نیست. تصور سیاست‌گذار از واکنش احتمالی جامعه می‌تواند پیشاپیش تصمیم را متوقف کند. در چنین وضعیتی، انتظار اعتراض، خود به بازیگری موثر در فرآیند سیاست‌گذاری تبدیل می‌شود.

دولت می‌داند اصلاح قیمت انرژی، ارز، یارانه‌ها یا صندوق‌های بازنشستگی گروه‌هایی را متضرر می‌کند و همین تصور از هزینه‌های اجتماعی و سیاسی ممکن است باعث تعویق، تعدیل یا کنار گذاشتن اصلاح شود. ریشه این مشکل را هم باید در نامتقارن بودن هزینه و فایده اصلاحات جست‌وجو کرد. بسیاری از اصلاحات اقتصادی در کوتاه‌مدت هزینه دارند، اما منافعشان در بلندمدت ظاهر می‌شود.

افزایش قیمت انرژی امروز در بودجه خانوار احساس می‌شود، درحالی‌که کاهش کسری بودجه، افزایش سرمایه‌گذاری یا بهبود بهره‌وری ممکن است سال‌ها بعد نتیجه بدهد. اصلاح نظام بازنشستگی نیز ممکن است اکنون به افزایش سن بازنشستگی یا تغییر مزایا منجر شود، اما جلوگیری از ورشکستگی صندوق‌ها منفعتی مربوط به آینده است. سیاستمدار در چنین شرایطی با هزینه‌ای فوری و منفعتی دیرهنگام مواجه می‌شود. این مسئله در شرایط تورمی و کاهش قدرت خرید شدیدتر هم می‌شود. وقتی بخش بزرگی از جامعه احساس می‌کند درآمدش از هزینه‌های زندگی عقب مانده است، حتی اصلاحی که از نظر اقتصادی ضروری باشد می‌تواند همچون فشار تازه‌ای بر معیشت تلقی شود. تجربه اصلاحات ناموفق گذشته نیز اهمیت دارد.

اگر مردم تصور کنند هزینه اصلاح را آنها می‌پردازند، اما منافع آن به گروه‌های خاص می‌رسد، اعتماد به وعده‌های دولت کاهش می‌یابد. به همین دلیل، اصلاح اقتصادی فقط به تصمیم کارشناسی درست نیاز ندارد. به سرمایه سیاسی و اعتماد عمومی نیز وابسته است. دولت باید بتواند ضرورت اصلاح را توضیح دهد، هزینه‌ها و منافع آن را شفاف کند و نشان دهد که بار اصلاح عادلانه توزیع می‌شود. حمایت مستقیم از گروه‌های آسیب‌پذیر، اجرای تدریجی اصلاحات و مشخص بودن نحوه مصرف منابع حاصل از اصلاح نیز می‌تواند هزینه اجتماعی تغییر را پایین بیاورد. از سوی دیگر، دولت باید پیش از آغاز اصلاح میان اجزای خود به توافق برسد. ارسال پیام‌های متناقض، عقب‌نشینی برخی دستگاه‌ها یا اختلاف علنی سیاستمداران این تصور را ایجاد می‌کند که دولت خود نیز به سیاستش اطمینان ندارد و احتمال عقب‌نشینی را افزایش می‌دهد.

بنابراین برای شکستن وتوی پیشگیرانه، اعتماد عمومی، ظرفیت جبران هزینه بازندگان و انسجام سیاسی در اجرای تصمیم اهمیت حیاتی دارند. بدون این سه عامل، حتی سیاست‌گذاری که ضرورت اصلاح را کاملاً درک کرده است ممکن است به این نتیجه برسد که هزینه تغییر از هزینه ادامه وضع موجود بیشتر است.

* با این توصیف چگونه می‌توان قدرت وتوکنندگان پنهان را محدود کرد و چه اصلاحات نهادی و سیاسی لازم است تا دولت بتواند از چرخه تعویق یا شکست اصلاحات اقتصادی خارج شود؟

خروج از این وضعیت بیش از آنکه به یافتن سیاست‌های بهتر نیاز داشته باشد، به اصلاح سازوکار تصمیم‌گیری و اجرا نیاز دارد. در بسیاری از حوزه‌های اقتصاد ایران، مسئله اصلی ناشناخته بودن راه‌حل نیست؛ بخش مهمی از راه‌حل‌ها سال‌هاست شناخته شده‌اند. مسئله این است که چگونه می‌توان ائتلافی ساخت که قدرت اجرای اصلاحات را از قدرت مخالفان آن بیشتر کند.

نخستین گام، شفاف کردن محل‌های وتوی پنهان است. هرچه فرآیند سیاست‌گذاری مبهم‌تر باشد، امکان اثرگذاری گروه‌های ذی‌نفع بیشتر می‌شود. باید روشن باشد چه دستگاهی مسئول تصمیم‌گیری است، چه کسانی از سیاست موجود منتفع می‌شوند، هزینه آن را چه کسانی می‌پردازند و مخالفت با تغییر از کجا سرچشمه می‌گیرد. شفافیت درباره یارانه‌ها، معافیت‌های مالیاتی، تسهیلات ترجیحی، مجوزها و سایر امتیازها می‌تواند هزینه سیاسی دفاع از رانت را افزایش دهد. گام دوم، اصلاح تدریجی، اما معتبر است. اصلاحات بزرگ و ناگهانی، به‌ویژه در اقتصادی گرفتار تورم و کاهش قدرت خرید، می‌تواند ائتلاف بزرگی از مخالفان ایجاد کند. در مقابل، اصلاح مرحله‌ای همراه با جدول زمانی روشن، امکان سازگاری خانوارها و بنگاه‌ها را افزایش می‌دهد.

البته تدریجی بودن نباید به‌معنای تعویق دائمی باشد. اگر فعالان اقتصادی احتمال بدهند دولت در نخستین مقاومت عقب‌نشینی می‌کند، انگیزه مخالفت افزایش می‌یابد. ضرورت بعدی، جبران زیان گروه‌هایی است که واقعاً از اصلاح آسیب می‌بینند. هر اصلاح اقتصادی برنده و بازنده دارد. هنر سیاست‌گذاری این نیست که اصلاحی بدون بازنده طراحی کند، بلکه باید بخشی از منافع حاصل از اصلاح را برای کاهش هزینه گروه‌های آسیب‌پذیر به‌کار گیرد.

برای مثال، اصلاح قیمت انرژی بدون طراحی نظام حمایتی موثر، می‌تواند یک مسئله اقتصادی را به بحرانی اجتماعی تبدیل کند. اصلاح بوروکراسی نیز اهمیت زیادی دارد. مسئولیت اجرا باید مشخص و قابل ارزیابی باشد. دستگاهی که می‌تواند با تاخیر در تدوین آیین‌نامه یا اجرای ناقص، یک تصمیم را خنثی کند، باید در برابر نتیجه عملکرد خود پاسخگو باشد. کاهش تعدد مراکز تصمیم‌گیری و تعیین یک متولی مشخص برای اصلاحات بزرگ می‌تواند امکان وتوی درون‌دولتی را محدود کند. اما مهم‌تر از همه، اصلاحات به اعتماد نیاز دارد.

جامعه باید اطمینان پیدا کند که هزینه تغییر عادلانه توزیع می‌شود و گروه‌های برخوردار از رانت نیز سهم خود را می‌پردازند. نمی‌توان از مردم خواست هزینه اصلاح قیمت انرژی یا یارانه‌ها را تحمل کنند، درحالی‌که انحصارها، معافیت‌ها و امتیازهای گروه‌های قدرتمند دست‌نخورده باقی می‌ماند. بنابراین راه خروج، فقط افزایش قدرت دولت نیست. باید هزینه دفاع از وضع موجود افزایش یابد، هزینه همراهی با اصلاح کاهش پیدا کند و ائتلاف اجتماعی و سیاسی حامی تغییر شکل گیرد. اصلاح زمانی امکان‌پذیر می‌شود که ادامه سیاست نادرست برای سیاستمدار و ذی‌نفعان، پرهزینه‌تر از تغییر آن باشد.