گزارش مجلس درباره «بررسی خاموشی‌های گسترده در تابستان ۱۴۰۴»
اقتصاد ایران: در گزارش مجلس مبنی بر بررسی خاموشی‌های گسترده در تابستان ۱۴۰۴، تاکید شد: حل بحران ناترازی آب و برق صرفاً با رویکرد مقطعی و مدیریتی ممکن نیست و نیازمند تحول ساختاری در حکمرانی بخش انرژی است.
ﺑﻪ ﮔﺰارش ﺧﺒﺮﮔﺰاری اﻗﺘﺼﺎداﯾﺮان
به گزارش خبرنگار مهر، سید اسماعیل حسینی در جلسه علنی امروز (سه‌شنبه، ۱۱ شهریور ماه) مجلس شورای اسلامی، گزارش کمیسیون انرژی در خصوص «بررسی خاموشی‌های گسترده در تابستان ۱۴۰۴» را قرائت کرد. متن این گزارش به شرح زیر است:
بخش اول: مقدمه
تأمین پایدار آب و برق به‌عنوان زیربنای حیاتی توسعه، نقشی بنیادین در ارتقای رفاه عمومی، استمرار فعالیت‌های اقتصادی و تضمین امنیت سرمایه‌گذاری در کشور دارد. در چهار دهه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، گسترش کمّی و کیفی شبکه‌های انتقال و توزیع آب و برق، توسعه نیروگاه‌ها و سدها و افزایش سطح دسترسی شهرها و روستاها به این خدمات، از جمله دستاوردهای مهم نظام جمهوری اسلامی به شمار می‌رود.
با این حال، طی سال‌های اخیر، شکاف فزاینده میان ظرفیت تولید و روند رو به رشد مصرف انرژی منجر به بروز ناترازی جدی در این بخش شده است. پیامد مستقیم این ناترازی، بروز خاموشی‌ها و قطعی‌های گسترده برق در بخش‌های خانگی، تجاری، کشاورزی و به‌ویژه صنعتی، و نیز ایجاد تنش آبی در بیش از ۳۰۰ شهر کشور بوده است؛ رخدادی که علاوه بر ایجاد نارضایتی اجتماعی، تهدیدی جدی برای استمرار فعالیت بنگاه‌های اقتصادی و امنیت سرمایه‌گذاری به حساب می‌آید.
این وضعیت، ضرورت طرح پرسش‌های اساسی و انتقادی نسبت به مدیریت کلان وزارت نیرو و دستگاه‌های تابعه در حوزه‌های آب و انرژی را دوچندان ساخته است. از همین رو، کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی در چارچوب وظایف نظارتی خود و مستند به مواد ۴۵ و ۲۳۴ آئین‌نامه داخلی مجلس، با برگزاری جلسات متعدد و مشترک با مقامات وزارت نیرو، شرکت توانیر، شرکت مدیریت منابع آب ایران، دیوان محاسبات کشور، مرکز پژوهش‌های مجلس و جمعی از کارشناسان مستقل، به واکاوی ابعاد مسئله، بررسی علل ساختاری و مدیریتی و ارزیابی پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی آن پرداخته است.
گزارش حاضر، ماحصل این جلسات کارشناسی و تلاش‌ها برای آسیب‌شناسی جامع و ارائه راهکارهای اصلاحی در جهت رفع ناترازی‌های موجود و بازگرداندن ثبات به نظام تأمین آب و انرژی کشور است.
بخش دوم: وضعیت موجود و برآورد ناترازی برق در تابستان ۱۴۰۴
براساس گزارش رسمی وزارت نیرو، میزان ناترازی توان برق در تابستان ۱۴۰۳ معادل ۱۷٬۵۵۷ مگاوات اعلام شد. در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲، سیاست‌های مدیریت بار و مصرف عمدتاً با اعمال محدودیت و خاموشی در بخش صنعت دنبال گردید؛ اما از سال ۱۴۰۳ به دلیل تشدید ناترازی، خاموشی‌ها به بخش خانگی نیز تسری یافت.
برخلاف سنوات گذشته که خاموشی‌ها معمولاً از خردادماه آغاز می‌شد، در سال جاری (۱۴۰۴) قطعی‌های برق از اواسط اردیبهشت‌ماه بروز کرد. دلایل این امر را می‌توان در چند محور اصلی برشمرد:
• افزایش میانگین دمای کشور در اردیبهشت‌ماه و رشد زودهنگام تقاضا؛
• کاهش تولید نیروگاه‌های برق‌آبی ناشی از افت بارش‌ها و پرشدگی پایین مخازن سدها؛
• به‌تعویق افتادن عملیات تعمیرات اساسی نیروگاه‌های بزرگ به دلیل محدودیت‌های تأمین سوخت در زمستان گذشته.
بر اساس اعلام وزارت نیرو، حداکثر تقاضای همزمان برق در تابستان سال جاری حدود ۷۷۵۰۰ مگاوات و حداکثر توان تولید همزمان در روز معادل ۶۲۵۰۰ مگاوات بوده است. بر این مبنا، ناترازی برق در تابستان جاری معادل ۱۵۰۰۰ مگاوات گزارش شده است. مطابق برآورد کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، حداکثر تقاضای همزمان شبکه برق در تابستان ۱۴۰۴ بین ۸۲٬۰۰۰ تا ۸۵٬۰۰۰ مگاوات پیش‌بینی شده است. این در حالی است که حداکثر توان تولید همزمان در اوج مصرف تنها بین ۵۸٬۴۰۰ تا ۶۴٬۵۰۰ مگاوات برآورد می‌شود. فاصله معنادار این دو رقم، بیانگر ناترازی شدید در شبکه برق کشور است. در همین رابطه، ضروری است وزارت نیرو در خصوص مبنای محاسبات مربوط به برآورد تقاضا و میزان ناترازی شفاف‌سازی کند.
بر اساس سه سناریوی تدوین‌شده توسط مرکز پژوهش‌ها، ناترازی برق در تابستان ۱۴۰۴ به شرح زیر تخمین زده می‌شود:
• سناریوی خوش‌بینانه: حدود ۱۷٬۶۰۰ مگاوات
• سناریوی واقع‌بینانه: حدود ۲۲٬۵۰۰ مگاوات
• سناریوی بدبینانه: حدود ۲۶٬۹۰۰ مگاوات
این ارقام نشان می‌دهد که شکاف تولید و مصرف در سال جاری نسبت به سال گذشته نه تنها جبران نشده بلکه تشدید نیز گردیده است. با این حال، باید توجه داشت که برخی متغیرها می‌توانند به‌صورت مقطعی موجب تعدیل برآوردها شوند؛ از جمله:
• کاهش تقاضا در اثر تعطیلی‌های ناشی از جنگ تحمیلی ۱۲ روزه،
• بهره‌برداری از تعدادی نیروگاه خورشیدی جدید در چهارماهه نخست سال،
• شرایط جوی نسبتاً معتدل‌تر تابستان ۱۴۰۴ نسبت به سال گذشته.
با وجود این، حتی در صورت لحاظ این عوامل، ناترازی برق کشور همچنان در سطحی قابل‌توجه پابرجا خواهد بود و نیازمند برنامه‌ریزی جامع و فوری است.
بخش سوم: وضعیت نیروگاه‌ها، زیرساخت‌های شبکه و چالش‌های موجود
ظرفیت نامی نیروگاه‌های کشور در پایان سال ۱۴۰۳ حدود ۹۴٬۵۷۹ مگاوات بوده است؛ با این حال، ظرفیت عملی شبکه تولید تنها ۸۱٬۰۸۵ مگاوات برآورد شده است. این اختلاف معنادار، که بیش از ۱۳٬۵۰۰ مگاوات است، عمدتاً ناشی از فرسودگی تجهیزات، راندمان پایین نیروگاه‌ها و در برخی موارد کمبود سوخت به‌ویژه در فصول سرد سال می‌باشد.
از سوی دیگر، طی سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۴ بیش از ۹۷ درصد مساحت کشور درگیر خشکسالی بوده است. کاهش بارندگی در سال آبی منتهی به فروردین ۱۴۰۴ در مقایسه با مدت مشابه سال قبل ۲۹ درصد و نسبت به میانگین بلندمدت ۴۰ درصد گزارش شده است. همین امر موجب کاهش ۷۷ درصدی تولید نیروگاه‌های برق‌آبی نسبت به شرایط نرمال گردیده و نقش این نیروگاه‌ها را در پایداری شبکه به‌شدت محدود ساخته است.
در حوزه انتقال و توزیع نیز وضعیت مشابهی حاکم است. ظرفیت شبکه انتقال کشور حدود ۶۲٬۲۵۰ مگاوات برآورد شده، در حالی که بار همزمان تابستان به ۸۰٬۰۶۴ مگاوات رسیده است. این شکاف ۱۷٬۸۱۴ مگاواتی بیانگر یک بحران زیرساختی جدی است. ضعف در تکمیل خطوط و پست‌های انتقال، مانع انتقال انرژی مازاد در نیمه جنوبی کشور برای جبران کمبود در نیمه شمالی شده است. به‌طور مشخص، تنها ۴۵ درصد از خطوط انتقال مصوب و ۳۶ درصد از پست‌های فوق‌توزیع به بهره‌برداری رسیده‌اند.
افزون بر این، فرسودگی شبکه، تلفات بالا و گلوگاه‌های منطقه‌ای (به‌ویژه در استان‌های خوزستان، البرز و فارس) از عوامل اصلی قطعی‌های موضعی هستند. تلفات در شبکه انتقال حدود ۱۲ درصد و در شبکه توزیع حدود ۱۵ درصد گزارش شده که به‌مراتب بالاتر از استانداردهای جهانی است. همچنین، حاشیه رزرو عملی شبکه طی سال‌های اخیر به‌شدت کاهش یافته و در تابستان ۱۴۰۴ به کمتر از ۲ درصد رسیده است؛ به این معنا که از مدار خارج شدن تنها یک نیروگاه بزرگ می‌تواند منجر به خاموشی‌های سراسری شود.
این کاستی‌ها سبب شده وزارت نیرو به جای تمرکز بر افزایش ظرفیت پایدار تولید و تقویت زیرساخت انتقال، برای جبران ناترازی عمدتاً به مدیریت بار اجباری متکی باشد. پیامد این سیاست، اعمال خاموشی در صنایع بزرگ، مراکز درمانی و حتی واحدهای آموزشی بوده است که آثار اجتماعی و اقتصادی گسترده‌ای برجای گذاشته است.
از منظر حکمرانی بخش برق نیز چالش‌های ساختاری همچنان پابرجاست. بسیاری از شرکت‌های توزیع برق به دلیل ضعف مالی و مدیریتی قادر به نوسازی شبکه نیستند. علاوه بر این، روند خصوصی‌سازی ناقص و انتقال مالکیت نیروگاه‌ها و شرکت‌ها به نهادهای شبه‌دولتی، بدون ایجاد نهاد مستقل تنظیم‌گر، منجر به کاهش بهره‌وری، افزایش بدهی‌ها و تشدید مشکلات مالی در صنعت برق کشور شده است.
بخش چهارم: آثار اقتصادی و اجتماعی ناترازی برق در کشور
ناترازی مزمن برق و سیاست‌های مدیریت بحران مبتنی بر خاموشی گسترده و مدیریت بار اجباری، آثار اقتصادی و اجتماعی عمیقی بر کشور بر جای گذاشته است.
۱. آثار اقتصادی
• اختلال در زنجیره تأمین مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای: خاموشی‌های مکرر، صنایع پایه نظیر فولاد، سیمان و پتروشیمی را دچار توقف تولید کرده و ظرفیت عملی این صنایع را به‌طور جدی کاهش داده است. برآوردها نشان می‌دهد که تنها در سال گذشته، این صنایع متحمل خسارت‌های چند ده هزار میلیارد تومانی شده‌اند.
• کاهش تولید و صادرات: کاهش تولید داخلی، علاوه بر ایجاد کمبود در بازارهای داخلی، تعهدات صادراتی ایران در بخش‌های کلیدی را نیز با مخاطره مواجه ساخته است؛ این امر مستقیماً به کاهش ارزآوری کشور منجر می‌شود.
• افزایش نرخ بیکاری: رکود ناشی از خاموشی‌ها به تعطیلی واحدهای تولیدی و کاهش ظرفیت اشتغال انجامیده و نرخ بیکاری را در استان‌های صنعتی و مرزی افزایش داده است.
• هزینه‌های مازاد و آثار زیست‌محیطی: استفاده اضطراری از دیزل‌ژنراتورها و موتورهای برق برای جبران کمبود، علاوه بر افزایش هزینه‌های تولید، موجب کاهش بهره‌وری، انتشار آلاینده‌های شدید و تخریب محیط‌زیست شده است.
• تهدید رشد اقتصادی کلان: تداوم این وضعیت، شاخص‌های کلان اقتصادی کشور از جمله نرخ رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری صنعتی و ثبات بازار کار را مختل کرده و تحقق اهداف برنامه هفتم پیشرفت را با چالش اساسی روبه‌رو ساخته است.
۲. آثار اجتماعی و خدمات عمومی
• بخش درمان و سلامت: بیمارستان‌ها و مراکز درمانی در زمان خاموشی با تهدید خاموشی دستگاه‌های حیاتی نظیر دیالیز، سیستم‌های تهویه و اتاق‌های عمل مواجه شدند؛ وضعیتی که مستقیماً جان بیماران را به خطر انداخته است.
• بخش آموزش: مدارس و دانشگاه‌ها بارها تعطیل یا نیمه‌تعطیل شدند که این امر موجب اختلال در نظام آموزشی، افت کیفیت یادگیری و افزایش نارضایتی خانواده‌ها گردید.
• امنیت اجتماعی: استمرار قطعی‌ها و تأثیر آن بر معیشت و خدمات عمومی، موجب شکل‌گیری نارضایتی اجتماعی گسترده و تضعیف اعتماد عمومی به مدیریت بخش انرژی شده است. این امر، آثار مستقیمی بر امنیت عمومی کشور بر جای گذاشته و لزوم اصلاح فوری سیاست‌های موجود را برجسته می‌سازد.
بخش پنجم: ارزیابی عملکرد وزارت نیرو در مقابله با ناترازی برق
۱. ریشه‌های ناکارآمدی
وضعیت فعلی صنعت برق کشور، بیش از آنکه محصول عوامل مقطعی باشد، نتیجه انباشت چالش‌های ساختاری و ضعف حکمرانی در طول سالیان گذشته است. عدم بهینه‌سازی در زنجیره تأمین برق، وابستگی سنگین به نیروگاه‌های حرارتی و فقدان تنوع در سبد تولید برق (تجدیدپذیر، هسته‌ای و …)، بخش عمده‌ای از ریسک‌های موجود را ایجاد کرده است.
۲. عدم تحقق تکالیف قانونی
بررسی عملکرد وزارت نیرو نشان می‌دهد بسیاری از احکام قانونی مندرج در قوانین برنامه‌های توسعه، بودجه‌های سنواتی و قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق یا اجرا نشده و یا ناقص اجرا شده‌اند:
• در دو سال اخیر، کمتر از ۴۰ درصد تکلیف قانونی افزایش سالانه ظرفیت نیروگاهی محقق شده است.
• تنها ۴۵ درصد از خطوط انتقال مصوب اجرا گردیده و از ظرفیت مصوب پست‌های فوق‌توزیع نیز صرفاً ۳۶ درصد عملیاتی شده است. این کاستی‌ها مانع بهره‌برداری کامل از ظرفیت تولیدی نیروگاه‌ها گردیده است.
۳. ضعف در توسعه تجدیدپذیرها و هوشمندسازی
• وعده‌های وزارت نیرو برای افزایش ظرفیت انرژی‌های تجدیدپذیر در یک‌سال گذشته به‌طور ناقص اجرا شده است.
• طرح‌های هوشمندسازی صنعت برق با وجود پیش‌بینی اعتبار در قوانین بودجه سنواتی، به‌صورت ناقص و همراه با تحمیل هزینه‌های اضافی به مشترکان پیش رفته است.
۴. سیاست‌های مدیریت تقاضا و خسارات وارده
• سیاست‌های مدیریت تقاضا عمدتاً اجباری بوده است و به کاهش تولید صنایع، آسیب به کسب‌وکارها و حتی خسارت به تجهیزات خانگی منجر شده است.
• علی‌رغم تصریح قانون به جبران خسارات ناشی از عدم تأمین برق با ولتاژ و فرکانس استاندارد، وزارت نیرو به تعهدات خود در این زمینه عمل نکرده است.
۵. ضعف در اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی
بی‌توجهی به اجرای صحیح و متناسب سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در واگذاری تصدی‌گری‌ها به بخش خصوصی متخصص و کارآمد، موجب شد خصوصی‌سازی صنعت برق عملاً به انتقال مالکیت به شرکت‌های شبه‌دولتی محدود گردد. نتیجه این روند، کاهش کارایی، افزایش بدهی‌ها و فرسودگی گسترده زیرساخت‌ها بوده است؛ به‌گونه‌ای که برخی واحدهای نیروگاهی نیمه‌فعال یا تعطیل شده‌اند.
مجموعه شواهد فوق نشان می‌دهد که عملکرد وزارت نیرو در مقابله با ناترازی برق، به‌دلیل عدم اجرای کامل قوانین مصوب، مدیریت غیرکارآمد منابع و فقدان حکمرانی شفاف، نتوانسته پاسخگوی نیازهای واقعی کشور باشد. تداوم این روند، تحقق اهداف کلان برنامه هفتم پیشرفت در بخش انرژی را به‌شدت تهدید می‌کند.
بخش ششم: جمع‌بندی و توصیه‌های سیاستی
بحران‌های جاری در حوزه آب و برق، به‌عنوان دو رکن اساسی توسعه، امروز به تهدیدی جدی برای اقتصاد ملی، امنیت اجتماعی و اعتماد عمومی بدل شده است. اتکای صرف به سیاست‌های مدیریت بار اجباری و عدم اطمینان در تأمین پایدار انرژی، مسیر توسعه پایدار کشور را با چالش‌های بنیادین مواجه ساخته است.
کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی، با اذعان به وضعیت نامطلوب تأمین انرژی و با توجه به گستردگی آثار اقتصادی و اجتماعی خاموشی‌ها، انتظار دارد وزارت نیرو پاسخ‌های مستند و قانع‌کننده به نمایندگان ملت ارائه کرده و در کوتاه‌ترین زمان ممکن نسبت به اصلاح سیاست‌ها، تکمیل پروژه‌های حیاتی و ارائه برنامه‌ریزی واقع‌بینانه، عملیاتی و آینده‌نگر برای صنعت آب و برق کشور اقدام کند.
از نگاه این کمیسیون، مقابله با ناترازی برق و آب نیازمند اقدامات فوری و همزمان با اجرای تکالیف قانونی به‌ویژه در چارچوب قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق است. همچنین، جبران خسارات سنگینی که در نتیجه اعمال خاموشی‌ها به مردم، صنایع و بخش تولیدی کشور وارد شده، باید در اولویت سیاست‌های وزارت نیرو قرار گیرد تا اقتصاد ملی با کمترین آسیب مواجه گردد.
توصیه‌های کلیدی کمیسیون انرژی
۱. اصلاح اقتصاد صنعت برق و تعرفه‌گذاری و تشویق به صرفه‌جویی (مواد ۳، ۶ و ۷ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق)
۲. انتقال هدفمند یارانه‌ها به انتهای زنجیره تأمین برق (ماده ۱۰ قانون مانع‌زدایی)
۳. بهینه‌سازی مصرف انرژی، تشکیل سریع سازمان بهینه‌سازی و تقویت بازار بهینه‌سازی مصرف (مواد ۱، ۵، ۱۰، ۱۱ قانون مانع‌زدایی و ماده ۴۶ برنامه هفتم)
۴. تسریع در تکمیل واحدهای بخار نیروگاه‌های گازی با استفاده از سازوکار ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر
۵. تنوع‌بخشی به سبد تولید برق از طریق توسعه تجدیدپذیرها، نیروگاه‌های زغال‌سنگ‌سوز جدید و نیروگاه‌های هسته‌ای (ماده ۴۲ برنامه هفتم)
۶. حمایت از توسعه نیروگاه‌های خودتأمین (ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانش‌بنیان و ماده ۴ قانون مانع‌زدایی)
۷. تسریع در اجرای طرح‌های هوشمندسازی شبکه برق (ماده ۱۸ قانون مانع‌زدایی)
۸. کاهش تصدی‌گری دولت و توسعه بازارهای رقابتی نظیر بورس انرژی و قراردادهای دوجانبه (بند «ب» ماده ۴۳ برنامه هفتم)
۹. بازنگری در راهبرد توسعه صنایع انرژی‌بر با رویکرد توازن بین ظرفیت تأمین انرژی و سیاست صنعتی (بند «ت» ماده ۴۸ برنامه هفتم)
حل بحران ناترازی آب و برق صرفاً با رویکرد مقطعی و مدیریتی ممکن نیست. این بحران نیازمند تحول ساختاری در حکمرانی بخش انرژی، پایبندی کامل به تکالیف قانونی و جبران خسارات وارده به مردم و تولیدکنندگان است.
کمیسیون انرژی مجلس در چارچوب وظایف نظارتی خود، پیگیری تحقق این الزامات را در دستور کار داشته و در صورت استمرار وضعیت کنونی، از ابزارهای قانونی نظیر سوال، تحقیق و تفحص و استیضاح استفاده خواهد کرد.