به گزارش سلامت نیوز الهام فریدونی کارشناس ارشد ارزیابی وآمایش سرزمین" در بخش دوم یادداشت خود درباره "انحراف در اجرای کاداستر اراضی ملی" نوشت:

اهداف و ضرورت‌های اجرای طرح کاداستر :

1. انطباق نقشه‌های سنواتی منابع‌ملی و دولتی با مستندات اجرای مقررات ملی‌شدن، رفع خطاهای فنی،حقوقی و اصلاح هندسی نقشه‌ها با بهره‌گیری از تکنولوژی‌ها نوین(بویژه ارتوفتو کردن عکس‎ها، بازدید میدانی، نظارت با GPS‌های چندفرکانسه و...) و بالا بردن دقت ‌نقشه‌ها :

در سال 1341 که جنگلها و مراتع، بیشه‌ها و اراضی جنگلی، ملی اعلام شدند سازمان منابع‌طبیعی(جنگلبانی سابق) مکلف به تشخیص و تثبیت منابع ملی و عمومی کشور شد؛ این تکلیف که فرایند اجرای مقررات ملی شدن نام دارد شامل 3 مرحله : شناسایی، آگهی، اخذ رأی قطعی ملی بودن( ازکمیسیون ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری) است و تاکنون در بیش از 98 درصد سطح کشور انجام شده است؛ در این فرایند معمولاً مکان عرصه ملی شده، بصورت کروکی یا نقشه، ضمیمه مستندات می‌شد، در مراحل بعدی سازمان منابع‌طبیعی عرصه‌های ملی شده را نقشه سازی نمود(تبدیل کروکی به نقشه)، تا بتواند به استعلامات مبنی بر ملی یا غیرملی بودن راحت‌تر پاسخ دهد، در یک کلام بتواند اراضی ملی و دولتی تحت مالکیت خود را براحتی روی نقشه نشان دهد، تثبیت مالکیت انجام دهد و اسناد آنها را هم به نمایندگی از مردم اخذ کند؛ هر چند بیشتر این اقدامات برای واگذاری اراضی به خدمت گرفته شد!

این نقشه‌ها به نام نقشه‌های اجرای مقررات ملی شدن (و گاهاً به خطا انفال) نامیده شدند. نقشه‌سازی در اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 انجام شد و بر اساس کروکی های اولیه، برداشت‌های میدانی نقشه‌برداران منابع‌طبیعی، استفاده از نقشه‌های پلانیمتریک(50000/1 و 25000/1) تهیه شدند، اما بدلیل دقت پایین برخی GPS‌ها، خطاهای نقشه بردار، تخلفات در تغییر نقشه‌ها و... خطاهایی در این نقشه‌ها دیده می‌شد. در آن زمان بجای نرم‌افزار تخصصی GIS، از نرم افزار اتوکد استفاده می‌شد که امکان اتصال لایه‌های توصیفی به لایه‌های مکانی در آن وجود نداشت. از این‌ها مهم‌تر، استفاده از عکس‌های هوایی(بدلیل مقارن بودن زمان تهیه این عکس‌ها و قانون ملی شدن یعنی اوایل دهه 40) بعنوان مهمترین مبنا در تشخیص درست ملی بودن، در آن زمان رایج نبود. هنوز نرم‌افزارهای ارتو عکس‌هوایی(رقومی‌سازی) و آموزش‌های مربوطه وارد سازمان منابع‌طبیعی نشده بود؛ عکس‌هایی که می توانستند براحتی ارتوشده و به شکل لایه رقومی درآمده و در نقشه‌های منابع‌طبیعی و رفع ابهام در ماهیت عرصه بکار گرفته شوند و مرز میان اراضی ملی و اشخاص را با دقت بیشتری مشخص کنند.

2- ایجاد بانک اطلاعاتی جامع از منابع ملی و دولتی جهت نظارت بر این اراضی

همان طور که گفته شد نقشه‌های منابع‌طبیعی در محیط اتوکد تهیه می‌شدند و در این نقشه‌های سنواتی فقط مکان اراضی ملی و مستثنیات اشخاص مشخص بود، حتی اراضی واگذارشده در مراحل مختلف یا اراضی که در خصوص آنها در محاکم قضایی حکمی صادر می‌شد بر روی این نقشه‌‎ها جانمایی نمی‌شد و در حقیقت میان اطلاعات توصیفی عرصه‌ها شامل : مستندات و مکاتبات صورت گرفته در خصوص اراضی، پرونده‌های واگذاری، حقوقی، ممیزی، پرونده‌های تصرفات اراضی و... (که در بایگانی‌ها به شیوه های سنتی نگهداری می شدند) و نقشه موجود در نرم افزار هیچ لینکی برقرار نبود، همین امر امکان نظارت بر اراضی ملی و دولتی را سخت، و سوء استفاده برخی از افراد از این اسناد را سهل‌تر کرده بود، فایل رقومی یکپارچه‌ای از اراضی واگذار شده، آراء صادره و یا اراضی تصرف شده موجود نبود، و بدلیل بایگانی اطلاعات و مستندات به شکل سنتی، تغییر و یا از بین بردن برخی از مستندات نیز براحتی امکان پذیر بود.

این موارد در کنار امکان‌هایی که سامانه GIS فراهم آورده بود ایجاد یک بانک اطلاعاتی(مکانی و توصیفی) را بیش از پیش ضروری ساخت. بانکی که براحتی بتوان بر آن نظارت داشت و کاهش سطح منابع ملی و دولتی، میزان و مکان واگذاری‌ها، مستندات و... را رصد نمود. حتی در طرح کاداستر پیش بینی شده بود که چنین بانکی در خدمت آمایش سرزمین گرفته شود.

2. ضرورت‌های قانونی و تبدیل اسناد دفترچه‌ای به اسناد تک‌برگ

از سوی دیگر مطابق ماده 9 قانون افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی و منابع‌طبیعی، وزارت جهاد کشاورزی مکلف به تهیه نقشه‌های حدنگاری(کاداستر) و تثبیت مالکیت دولت بر منابع ملی و دولتی شد؛ در همین راستا ادارات ثبت اسناد و املاک کشور می‌بایست نقشه‌های کاداستر را در سامانه ثبت بارگذاری کنند و کلیه اسناد دفترچه ای تبدیل به اسناد تک برگ شوند. این تکالیف قانونی در کنار محدودیت‌ها و خطاهای نقشه‌های سنواتی و همچنین ضرورت ایجاد بانک اطلاعاتی جامع در سامانه GIS (بعنوان سامانه کاداستر)، طرح کاداستر را در صدر طرح های سازمان منابع طبیعی قرار داد و طی این سالها بنام همین طرح بیش از هزاران میلیارد تومان اعتبار به دو سازمان منابع طبیعی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشوراختصاص یافته است. اعتباراتی که هیچ گاه خروجی و نحوه هزینه کرد آن مورد بررسی قرار نگرفت.

اما چگونه طرح کاداستر تبدیل به شیوه‌ای آسان برای زمین خواری شد؟!

در دستورالعمل اجرای کاداستر اراضی ملی و دولتی(مصوب 1394) به منظور اصلاح نقشه‌های سنواتی، تبدیل اسناد دفترچه‌ای به تک برگی، اخذ اسناد کاداستری و تحقق ایجاد سامانه کاداستر برای فرایند کاداستر، 9 مرحله اجرایی پیش‌بینی شده است، یک سامانه Gis readyتوسط سازمان منابع‌طبیعی طراحی و دستورالعمل اجرای این سامانه نیز ابلاغ شد، اما به دلایلی که شرح خواهیم داد این طرح خود به روشی برای زمینخواری تبدیل شد :

1- سوء استفاده از مجوز اصلاح هندسی نقشه و اعمال تغییرات غیرقانونی در نقشه‌های اجرای مقررات ملی شدن :

همانگونه که قبلاً هم گفته شد نقشه‌های سنواتی منابع طبیعی بدلایل مختلفی بعضاً دارای خطاهایی جزئی بودند. در دستورالعمل کاداستر(بند 7 فصل چهارم) به کمیته فنی ادارات منابع طبیعی استانها اجازه‌ی اعمال اصلاحات فنی و حقوقی و تهیه نقشه کاداستر داده شد، اما همین صدور مجوز برای اصلاحات هندسی و اعمال تغییر در مساحت پلاک سبب شد تا باب تغییرات غیرقانونی گشوده شود چرا که هیچ گونه نظارت دقیق و درستی از سوی سازمان منابع طبیعی و دستگاه‌های نظارتی در روند اجرای آن صورت نگرفت.

به عنوان مثال تنها در یک مورد، با همین مجوز، حدود 300 هکتار از سطح یکی از بیشه‌های ملی کشور کاهش یافت. شاید در تصور نگنجد اما کاهش 300 هکتاری فقط مربوط به یک بیشه و در یک منطقه است!

در خصوص آن اصلاحات ضروری و رفع خطای نقشه هم به جای استفاده از امکانات روز که در خود دستورالعمل کاداستر(یعنی مرحله چهارم فرایند کاداستر: تطبیق اطلاعات مکانی و توصیفی با طبیعت و تدوین پیشنهاد راهکار اجرایی-حقوقی و فنی)، بویژه بند3 مرحله 4 فرایند کاداستر مبنی بر تهیه عکسهای هوایی اورتو شده دهه 1340 و 1330 با دقت مکانی زیر یک متر و با اسکن 30 میکرون، بدان تأکید شده است اما در عمل در بیشتر مناطق کشور این عکسها یا ارتو و رقومی نشدند و یا در مواردی که با پرداخت هزینه‌های هنگفت به مشاور، جهت خرید و رقومی‌سازی این عکس‌ها همراه بود، دقت عکسهای اورتو شده بیش از 20 متر بوده که عملاً استفاده از آنها خود باعث جانمایی‌های نادرست در نقشه های سنواتی شده است و جابجایی‌ها در موقعیت مکانی چه اراضی ملی و چه مستثنیات رخ داده است که با واقعیت عرصه کاملاً فرق دارد. صدها مورد از این نوع جابجایی‌ها را می‌توان در همین نقشه‌های کاداستر یافت.

3. نظارت بسیار ضعیف سازمان منابع‌طبیعی و فقدان نیروی متخصص: پروژه‌ی کاداستر نیاز به تخصص در دو بخش فنی یعنی آشنایی با نقشه‌برداری، نحوه اصلاح نقشه، نرم‌افزارهای تخصصی مانندGIS، اتوکد، نرم افزارهای رقومی سازی عکسهای هوایی، و... و بخش حقوقی و اشراف به پرونده‌های ممیزی پلاک های ثبتی و.... دارد. در سازمان منابع طبیعی بجای ایجاد یک تیم نظارتی قوی متشکل از هر دو بخش فنی و حقوقی، این پروژه در شرح وظایف دفتر ممیزی گنجانده شد و از همین رو نام این دفتر به دفتر ممیزی و حدنگاری تغییر پیدا کرد. در این دفتر و همچنین واحدهای ممیزی زیر مجموعه آن در ادارات کل استانها شاید برخی از نیروهای باسابقه و آگاه به قوانین و پرونده‌های ممیزی اراضی وجود داشته باشند ولیکن هم تعدادشان بسیار اندک‌اند و هم اینکه بسیاری از این نیروها اشرافی به مباحث فنی و کار با نقشه نداشته و ندارند. بگذریم که تعدادی از همین نیروی‌های باسابقه نیز در سالهای اخیر با نیروهای تازه‌کار، فاقد تجربه و تخصص لازم و ناآشنا با قوانین و سوابق ممیزی اراضی، جایگزین شده‌اند. کل نیروهای دفتر ممیزی سازمان که طی این سالها مستقیماً نظارت بر کار ادارات استانی در طرح کاداستر را برعهده گرفته‌اند از 2 تا 3 نفر تجاوز نکرده است، نیروهایی که اگر هم می‌خواستند نظارت کنند یا فرصتش را نداشتند و یا از هر دو توانایی حقوقی و فنی لازم برخوردار نبودند! هر چند اجرای پروژه کاداستر به بخش خصوصی و مشاورین جهت اجرا واگذار شد ولی نیروهای توانمندی که در استانها می‌توانستند بر کار مشاوران نظارت درستی داشته باشند بسیار اندک بودند و برخی از انحرافات رخ داده در کاداستر از جمله عدم جانمایی صحیح اراضی، پایین بودن دقت نقشه‌ها و عکس‌های اورتوفتو از همین جا ناشی می‌شود. در حقیقت نظارت سازمان بر این پروژه به اخذ عملکرد هفتگی و ماهیانه از ادارات کل منابع طبیعی تقلیل یافت و نظارت ادارات کل بر کار مشاورین نیز به مشاهده کار مشاور بر روی نرم‌افزار گوگل ارث محدود شد.

3- فقدان نظارت دستگاه‌های ناظر :

سالهاست که در خصوص انحرافات رخ داده در این پروژه می‌نویسیم و هشدار می‌دهیم اما تا این لحظه دستگاه ناظری یافت نشد که در این خصوص بررسی و پیگیری‌های لازم را حداقل جهت توقف رویکرد فعلی انجام دهد.

4- انحراف در فرایند اجرای کاداستر به دلیل سرعت بخشیدن به طرح با هدف عملکردسازی :

طرح کاداستر در حقیقت قربانی عملکردسازی مدیران شد. مطابق دستورالعمل کاداستر بعد از استخراج خطای نقشه و پیش از اعمال تغییرات بایستی بازدید میدانی صورت می‌گرفت، نادیده گرفتن این بخش بویژه در مناطقی که با محدودیت‌های فصلی در بازدیدها و راه دسترسی مواجه‌اند، یکی از عوامل کاهش دقت نقشه‌های کاداستری شد. متأسفانه اکثریت ادارات استانی برای تسریع در فرایند کاداستر و اعلام عملکردهای بالا، تحت فشار مسئولین سازمان برای عملکردسازی، این مرحله مهم از فرایند کاداستر را نادیده گرفتند و روی گوگل ارث اقدام به جانمایی نقشه‌ها و مشاهده عرصه می‌کردند! در حالیکه خطای این نرم افزار در برخی نقاط حدود 50 متر است. این یعنی اینکه نقشه‌های کاداستر فقط در این بخش دارای 50 متر خطا هستند. حال آنکه در حال حاضر قیمیت هر متر زمین در برخی نقاط به 100 میلیون هم میرسد، در اراضی ساحلی که حریم دریا 60 متر است و نیاز به برداشت هایی با دقت بالا و عکسهایی با خطای کمتر از سانتیمتر دارد متاسفانه همین روند در پیش گرفته شد. برای همین پیشتر هم اعلام کردیم که عملاً آزادسازی سواحل صورت نگرفته است چرا که کاداستر واقعی در سواحل انجام نشده که حالا بخواهیم حریم‌های ساحلی تعریف شده در قانون اراضی مستحدث ساحلی را بر روی نقشه و بعد هم در ساحل مشخص کنیم. نتیجه‌ی پذیرش چنین کاداستری به عنوان نمونه تصرفات اشخاص در حریم 60 متر در بخش هایی از ساحل مازندران است، این تصرفات با عرض 15 متر در طول ساحل و بعد از آن رخ داد که منابع طبیعی حریم 60 متر را در ساحل بر اساس نقشه های جدید با بنچ مارک نشانه‌گذاری کرد.

یکی از مهمترین اهداف کاداستر ایجاد سامانه جامع کاداستر اراضی ملی و دولتی کشور بود که می‌بایست در سامانه جی آی اسی طراحی شده از سوی سازمان، کلیه اطلاعات مکانی و توصیفی از منابع ملی و دولتی شامل اراضی موضوع اجرای مقررات ملی شدن(اراضی موضوع ماده 20، ماده 56، ماده 2، ماده 64)، اراضی دولتی(مرحله اول اصلاحات ارضی، اراضی خالصه، اراضی بایر اعراضی، موات)، اراضی مستحدث ساحلی، اراضی واگذارشده، اراضی موضوع آراء صادر شده محاکم قضایی، اراضی مورد اختلاف با اوقاف، منابع آبی(آبریزها، قنات، بستر رودخانه، نهرها، دریاچه ها و...)، اسناد، مستندات و پرونده‌های ممیزی پلاک‌ها و... جانمایی می‌شدند.

اما آیا چنین اطلاعات جامعی در قالب این سامانه آنهم بعد از انعقاد قراردادهای کلان با مشاورین و هزینه‌کرد میلیاردها تومان از پول بیت المال موجود است؟ خیر، چون این هدف کاداستر نیز قربانی عملکردسازی و سرعت بخشیدن به اجرای طرح شد.

واقعیت امر این است که نقشه‌ها در همان فضای اتوکد تهیه شده است و حتی اطلاعات مربوط به اراضی واگذار شده و آراء قطعی صادره از محاکم قضایی هم جانمایی نشده است. چون نقشه برداری زمینی از این اراضی، انطباق با نقشه‌های منضم به عرصه واگذار شده و تعیین دقیق سطح واگذاری در اختیار، کار زمان بری بود و در بیشتر استانها این اراضی یا برداشت نشد یا به اسکن و دیجیت همان کروکی‌های گذشته استناد شد یعنی عملاً تهیه سامانه‌ای جامع از اراضی ملی و دولتی با جزئیات و مستنداتی که بتوان بر آن نظارت کرد، روند تغییر سطح اراضی و نحوه واگذاری را بررسی نمود وجود ندارد. مهمتر اینکه بیشتر نقشه ها فاقد جانمایی مستثنیات قانونی اشخاص، بعنوان مهمترین و پیچیدهترین بخش از فرایند کاداستر در داخل پلاکهای ثبتی بوده و در پلاکهایی هم که این جانمایی مستثنیات صورت پذیرفته، عین مستثنیات نقشههای تفکیک انفال قدیمی، بدون اعمال درست « اصلاحات هندسی » جانمایی شده است.

5-ادعای مالکیت سایر دستگاه‌ها از جمله وزارت نیرو، اوقاف و... :

یکی از اهداف کاداستر، ابطال اسناد دفترچه‌ای اراضی ملی و دولتی (همگی متعلق به مردم)و صدور اسناد جدید تک برگی با دقت بیشتر بود؛ سند تک برگی که مالکیت مردم را محکم‌تر از گذشته تثبیت نماید؛ متأسفانه همین امکان و فرصت پیش‌آمده جهت تبدیل سند دفترچه‌ای به سند تک‌برگ دستاویزی شد برای برخی وزارتخانه‎ها و دستگاه‌ها جهت بسط مالکیت خود و ثبت اراضی بیشتری بنام وزارتخانه یا دستگاه خود، نمونه بارز آن وزارت نیرو است که با یک تفاهم نامه غیرقانونی در خصوص بستر رودخانه ها، همراه کردن سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با خود و سوء استفاده از ضعف مسئولین سازمان منابع‌طبیعی در دفاع از منابع ملی و دولتی، اقدام به درخواست تغییر مالکیت این عرصه‌ها و اخذ مالکیت آنها بنام خود و یا شرکت‌های آب منطقه‌ای زیرمجموعه‌ی خود کرده است. وزارت نیرو در فرایند اجرای کاداستر علاوه بر بستر رودخانه‌ها، مالکیت بسیاری از سدها و آب‌بندهای کشور را نیز از آن خود کرده است. البته فقط وزارت نیرو نبود که به بهانه‌ی اجرای کاداستر و صدور اسناد تک برگ بخشی از منابع طبیعی را از مالکیت مردم خارج و به اموال غیرمنتقول خود درآورد، این اتفاق و سلب مالکیت عمومی از سوی سایر دستگاه‌ها و ارگانها از جمله اوقاف و... نیز در پیش گرفته شده است. رسیدگی به سلب مالکیت مردم در فرآیند اجرای کاداستر از مهمترین مطالبات کنشگران منابع طبیعی و محیط زیست کشور است که بایستی در سطح کلان در خصوص آن تصمیم‌گیری شود و اسناد صادره برای سایر دستگاه‌ها، ابطال و به اراضی ملی و دولتی بازگردند.

6-وجاهت قانونی بخشیدن به اسناد غیرقانونی صادره :

اسناد زیادی در اراضی ملی به شکلی غیرقانونی صادر شده است که بدلیل صدور این اسناد معارض در اراضی ملی، سازمان منابع طبیعی و سازمان ثبت اسناد و املاک، نخست بایستی این اسناد را تعیین تکلیف و ابطال می‌نمودند اما نه تنها این اسناد ابطال نشدند بلکه در فرایند کاداستر، اسناد تک برگی به ادارات منابع طبیعی داده شده است که بر اساس آن تمامی اسناد مستثنیات صادره قبلی قانونی قلمداد می‌شوند. یعنی علاوه بر ایرادات موجود در نقشه‌های کاداستری تهیه شده، در نهایت جانمایی و تثبیت چنین نقشه‌هایی توسط ادارات ثبت اسناد و املاک کشور آنهم بدون توجه به ایرادات موجود سبب گردید که در مرحله آخر این فرآیند یعنی صدور اسناد ملی و دولتی، نسبت به شناسایی و ابطال اسناد معارض صادره شده، اقدامی از سوی این ادارات صورت نگیرد و جهت پوشش دادن چنین قصوراتی، اسناد ملی به گونه‌ای صادر شوند که در میزان و مکان دقیق مستثنیات قانونی اشخاص که بایستی مطابق با فرآیند اجرای مقررات ملی شدن ( تشخیص، آگهی و قطعیت قانونی) باشد تناقضاتی دیده شود و اینگونه به اسناد معارض صادره در سال های گذشته، وجاهت قانونی بخشیده شود.

سال هاست که در خصوص نحوه اجرای کاداستر و پیامدهایش می نویسیم، دقیقاً نمی‌دانم کجا و چه زمانی این هشدارها جدی گرفته خواهند شد و مسئولین اتفاقات تلخ رخ داده در اجرای طرح کاداستر را که با تضییع مالکیت و حقوق مردم این سرزمین همراه است را خواهند پذیرفت. امروز مشکلات سیاسی و اقتصادی همه‌ی مسائل را تحت شعاع خود قرار داده است، ولی امیدوارم این زمان زیاد بطول نینجامد.

امیدی ندارم که آنکس که بر مسند ریاست سازمان منابع طبیعی قرار است بنشیند آنقدر شجاعت و انصاف داشته باشد که به نحوه اجرای کاداستر در این سازمان اعتراف کند، امیدی ندارم که به تعداد انگشت های دستانم از کارشناس سازمان که به واقعیت‌های این طرح و فجایع رخ داده در آن آگاهند در راه حق و عدالت و منابع طبیعی کشورمان، حداقل در زبان با ما همراهی و همدلی کنند، امیدی هم ندارم که با همین فرمان بشود کار زیادی برای منابع طبیعی کشور کرد، تنها امید من به مردم سرزمینم است و به کنشگران خستگی ناپذیرش! امیدم به روزی است که مردم با آگاهی نسبت به مسئولیت‌های اجتماعی خود، مشارکت در حفاظت ازمنابع طبیعی، با مطالبه‌گری امکان اصلاح اشتباهات رخ داده در این سازمان را ممکن سازند.